09/10/2003 : Programme gestion de la dette et de la trésorerie de l'Etat pour 2004

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Comme l'année dernière, le Gouvernement a déposé au Parlement, dans le cadre du projet de loi de finances 2004, un programme "gestion de la dette et de la trésorerie de l'Etat".
Ce programme fera naturellement l'objet d'un débat dans le cadre de la discussion parlementaire de la loi de finances.

Les éléments qu'il présente ne sont donc à ce stade qu'indicatifs, et seront précisés ultérieurement, à l'issue du débat parlementaire, par la publication, avant la fin de l'année, du programme d'emprunt pour l'année 2004.

Troisième "programme gestion de la dette et de la trésorerie de l'État" annexé au projet de loi de finance pour 2004

Le ministre de l'Economie, des Finances et de l'Industrie a joint au projet de loi de finance pour 2004, cette année encore et pour la troisième fois, un "programme gestion de la dette et de la trésorerie de l'Etat" destiné à faciliter la compréhension des choix publics proposés au Parlement en cette matière. Un programme analogue avait été présenté par anticipation et à titre d'exemple, dans le projet de loi de finances 2002, sur le modèle prévu par la loi organique n°2001-692 du 1er août 2001 ; il avait été enrichi pour 2003 de divers éléments repris intégralement cette année.

Le programme rappelle que la gestion de la dette et de la trésorerie de l'Etat vise à permettre à l'Etat d'honorer ses engagements financiers en toutes circonstances, c'est-à-dire à s'assurer que le compte de l'Etat auprès de la Banque de France est toujours créditeur. Cette mission centrale doit être réalisée au mieux des intérêts du contribuable, c'est-à-dire au moindre coût et dans des conditions de contrôle optimal.

Les dispositions du programme 2004 posent deux nouveaux objectifs strictement définis, en complément de ceux qui figuraient déjà aux programmes précédents :

- Afin de satisfaire les souhaits du parlement de disposer de meilleurs moyens de mesurer la performance des obligations françaises vis-à-vis de celles des autres émissions souveraines, l'Agence France Trésor a mis au point un indicateur nouveau, qui rend possible la comparaison entre la signature de la république française et celle des autres emprunteurs souverains de la zone euro. Ce nouvel indicateur prend en compte toutes les émissions souveraines d'une maturité comprise entre deux et cinquante ans, pondérées par les encours, pour tous les états membres de la zone euro. Il serait simplificateur de voir dans cet indicateur un moyen direct de juger la qualité de la politique d'émission, puisqu'il reflète aussi l'opinion des investisseurs sur la situation macro-économique et sur les politiques structurelles des états membres de la zone euro, comme aussi sur la liquidité relative des différents emprunts qui le composent.

- Deux autres indicateurs internes ont été développés par l'AFT afin de donner une appréciation rétrospective sur les émissions et sur la gestion active de la dette, telles que les mène l'Agence. Le premier indicateur est relatif au rythme des émissions : la politique d'émission réelle est comparée à l'émission automatique, chaque jour ouvré et sur toutes les échéances ouvertes, d'une somme constante représentant une fraction des besoins de financement pour l'année. L'autre indicateur mesure les choix de l'émetteur en terme d'allocation par maturité. En respectant la cadence traditionnelle des opérations d'adjudication et les durées d'emprunt de l'AFT, un automate adjuge l'ensemble des valeurs nécessaires à couvrir les besoins de financement selon un programme pré-établi en début d'année, dont il ne s'écarte jamais quelles que soient les circonstances. Le résultat financier (positif ou négatif) de l'adaptabilité de la politique de l'AFT aux fluctuations du marché, telles que les rapportent les SVT, trouve ainsi à être différencié de ce qu'aurait donné un programme fixe et intangible d'émission.

- A la suite de l'autorisation donnée par le Parlement d'émettre des obligations dans des devises autres que l'euro, étant entendu qu'une éventuelle opération serait couverte en change, l'AFT a mené avec l'aide des SVT des études approfondies sur l'opportunité de ce type d'opérations. . Au terme de ces analyses, il est apparu qu'une telle opération présenterait un réel intérêt stratégique en touchant de nouveaux investisseurs et constituerait un instrument permettant d'alléger l'appel au marché de l'euro en cas de besoin de financement substantiel et imprévu de l'Etat. Les gains financiers engendrés par une telle opération devraient cependant être mis en regard des charges administratives, juridiques et de gestion nouvelles, et de l'effort particulier de communication qui serait nécessaire vis-à-vis des marchés. L'AFT n'envisage pas de recourir à ce type d'émission avant la fin 2003 mais continuera d'étudier la question avec attention.

- La réduction de la maturité moyenne de la dette demeure un objectif de la politique d'émission. Pour l'atteindre, l'AFT doit adopter une structure appropriée des émissions primaires, amplifiée par la constitution d'un portefeuille de contrats d'échanges ("swaps") de taux, portefeuille dont le montant actuel engendrera un gain budgétaire de l'ordre de 290 M€ contre 235 M€ en 2003. La situation des marchés en termes de volatilité et de niveau depuis le début de l'été 2002 a néanmoins rendu impossible la poursuite, par l'AFT, de son programme d'utilisation des swaps pour raccourcir la maturité moyenne de la dette. En conséquence, le ministre de l'Economie, des Finances et de l'Industrie a décidé, le 3 septembre 2002, la suspension des opérations de swap jusqu'à nouvel ordre, et il en a avisé les Commissions des finances. L'encours nominal des swaps est demeuré à 61 Md€ depuis l'été de 2002. L'objectif d'une maturité moyenne de 5,3 années, qui n'a pu être atteint pour 2003, est reconduit pour 2004.

- Les autres objectifs définis pour la gestion de la trésorerie, tels qu'ils ont été définis en 2002, sont reconduits pour le présent programme. Il s'agissait de la diminution du montant du compte de l'Etat à la Banque de France en fin de journée. Les excédents ponctuels en seront placés sur le marché (voir ci-dessous). L'objectif 2004 est, comme en 2003, de maintenir à 100 millions d'euros le solde moyen en fin de journée. Le placement des excédents ponctuels de trésorerie au meilleur prix vise notamment, par l'amélioration continue des méthodes de prévision et d'intervention sur les marchés, à accroître le niveau moyen de rémunération des placements de liquidités de l'Etat sur le marché interbancaire et sur celui de la pension livrée. Ces opérations ont fait l'objet, en 2003, d'un indicateur chiffré qui fait ressortir que l'objectif est d'une rémunération aussi proche que possible du taux court du marché (EONIA) a été atteint, à cette nuance près toutefois que les placements repo sont généralement rémunérés deux points de base au-dessous d'EONIA. L'objectif est reconduit pour 2004.

- Comme l'an dernier, les charges relatives à la dette publique ont été présentées sous deux aspects : en comptabilité de caisse (perspective budgéraire) conformément à l'ordonnance en vigueur de 1959, et en comptabilité en droits constatés (comptabilité d'exercice) par application anticipée de la loi organique du 1er août 2001 sur les lois de finance. Cependant, le Parlement ne vote que sur les charges en comptabilité budgétaire. Enfin, la projection pluriannuelle du tableau de financement de l'Etat est elle aussi reproduite, couvrant les années 2003-2004 à 2007.

- Le contrôle des risques doit être conforme aux standards du marché sur lequel opère l'Agence. Afin de structurer ses opérations et de contrôler et limiter ses risques, l'Agence a sélectionné les recommandations CRBF 97 02, en les adaptant à sa condition d'agent de l'Etat. Cela comporte un double contrôle externe des opérations, par un cabinet d'audit et par la Cour des Comptes.

La charge d'intérêt de la dette, telle qu'elle figure au PLF 2004, s'élève à 38,59 Mds€ (38,30Mds€ après swaps). L'encours de la dette négociable au 31 août 2003 était de 769,9 Mds€.